Forum Famille Dalloz

Deux rapports récents s’intéressent à la protection des majeurs.

D’abord, un rapport du défenseur des droits, qui s’appuie sur les réclamations qui lui sont adressées. Un certain nombre de difficultés sont récurrentes. Elles  concernent notamment :

• des contestations de placement sous mesure de protection par le majeur protégé ;
• des problèmes de gestion de la mesure de protection : retard dans le paiement des loyers, impôts, gestion des comptes bancaires (…) ;

• des contestations des comptes de gestion ;
• des absences de réponse du juge ;
• des contestations du montant des sommes allouées aux majeurs protégés par le curateur ou le tuteur ;

• des contestations de la nomination du MJPM, notamment lorsque les familles souhaitent gérer la mesure de protection ;

• des difficultés rencontrées par des majeurs sous mesure de curatelle qui sont accueillis dans des établissements de soins situés dans un pays limitrophe ;

• des difficultés liées à la mise en œuvre du mandat de protection future ;
• des difficultés d’appréciation du passage de l’aptitude à l’inaptitude (…).

Alors même que la réforme de 2007 a consacré le principe de subsidiarité des mesures de protection juridique en favorisant le recours à des mesures alternatives, le rapport constate que le report escompté sur ces mécanismes alternatifs est très réduit. En pratique, les principes de nécessité, de proportionnalité et de subsidiarité ne sont pas respectés. La plupart des majeurs placés sous un régime de protection juridique relève aujourd’hui d’une mesure de tutelle (53 %) et se trouvent ainsi privé de capacité juridique, alors que cette mesure devrait être exceptionnelle. La sauvegarde de justice et la « curatelle », en tant que mesures d’accompagnement, sont à privilégier. Le rapport souligne également que le dispositif ne garantit pas non plus que les décisions prises par le tiers chargé de la représenter respecteront, dans tous les cas, son autonomie, sa volonté et ses préférences. Le juge doit adapter la mesure en préservant au maximum le mode de vie de la personne, ses désirs et ses vœux et ne devrait pas « craindre pour l’engagement de sa responsabilité lorsqu’il privilégie le choix, la volonté, les préférences de la personne, sur la sécurité patrimoniale. »

Synthèse des recommandations

Si les dispositions de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme du droit des incapables majeurs ont poursuivi l’objectif d’une meilleure reconnaissance des droits et capacités des majeurs vulnérables ainsi que de la préservation de leurs droits personnels, leur confrontation avec les engagements internationaux auxquels la France est partie amène à s’interroger sur leur conformité avec les principes généraux consacrés par le droit international des droits de l’homme.

De l’instruction et de l’analyse des réclamations relatives à des majeurs protégés qui lui sont adressées, le Défenseur a ainsi pu relever un certain nombre de difficultés récurrentes et fait plusieurs propositions d’amélioration s’agissant notamment des conditions d’exercice de la capacité juridique par la mise en œuvre d’un mécanisme de décision accompagnée et des conditions et modalités d’instruction, de mise en œuvre et de contrôle des mesures de protection.

1) Les conditions d’exercice de la capacité juridique par la mise en œuvre d’un mécanisme de décision accompagnée

Le Défenseur rappelle l’existence des dispositions du droit commun de la représentation et des règles applicables entre époux sur les fascicules et sites internet d’information sur les droits pour favoriser la pratique du mandat de représentation (différent du mandat de protection future) et rappeler les devoirs d’assistance et de représentation des conjoints.

Le défenseur recommande :

– d’assouplir les conditions de prononcé d’une mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ) en :

• élargissant la mesure aux personnes majeures faisant face à de grandes difficultés dans la gestion de leurs ressources lorsque ces difficultés sont susceptibles de les mettre en danger, et ce quand bien même elles ne seraient pas bénéficiaires de prestations sociales ;
• permettant au juge des tutelles de prononcer une MAJ, dans le cadre d’une requête pour ouverture d’une mesure de protection juridique, dès lors que la MAJ apparaît plus appropriée à la situation du majeur concerné.

– Le recours à la sauvegarde de justice comme mesure autonome doit être promue. Elle ne doit plus être seulement une mesure prononcée au cours de l’instruction préalable au prononcé d’une mesure de curatelle ou de tutelle.

– D’étendre la mesure d’habilitation familiale aux majeurs ayant besoin d’une assistance temporaire dans la gestion de leur patrimoine.

– De promouvoir le mandat de protection future : Le Défenseur des droits considère que juge pourrait intervenir lors de la mise à exécution du mandat pour vérifier le passage du majeur protégé de l’aptitude à l’inaptitude, et ce, par voie d’homologation, ainsi que cela se pratique, notamment au Québec, dont la France s’est inspirée pour introduire le mandat de protection future dans sa législation.

Afin de sécuriser le mandat de protection future, le Défenseur des droits est favorable au mandat notarié. Toutefois, afin de ne pas pénaliser financièrement les mandants et, en conséquence, ne pas dissuader de recourir au mandat de protection future, le Défenseur des droits propose qu’une réflexion sur les coûts occasionnés par la systématisation d’un tel recours à l’acte notarié soit engagée.

Il convient, en outre, de promouvoir le mandat de protection future auprès des acteurs intervenant auprès des majeurs : professionnels de la santé, travailleurs sociaux, notaires (…).

2) Les conditions et modalités d’instruction, de mise en œuvre et de contrôle des mesures de protection

Concernant l’instruction de la mesure de protection

Le Défenseur recommande

Sur le certificat médical circonstancié :
– Que les médecins rédigent avec davantage de précision les certificats médicaux qui doivent être circonstanciés et lisibles. L’établissement d’un certificat  dactylographié » pourrait également être imposé aux médecins.
– De réévaluer, dans un contexte de pénurie de médecins habilités à intervenir dans le cadre de la protection des majeurs, la tarification des certificats médicaux établis dans le cadre des mesures judiciaires de protection juridique des majeurs.
– Que, malgré le constat de carence rédigé par le médecin habilité, le certificat puisse être suffisamment circonstancié afin d’établir l’existence ou non d’une altération sérieuse des facultés mentales ou physiques après l’avis du médecin traitant, notamment, et recueil de tout élément utile auprès des proches et des établissements de santé ou médicosociaux.

Sur la formation des médecins habilités :
– De rendre obligatoire le suivi d’une formation adaptée par les médecins habilités à la protection juridique des majeurs ;
– Que soit créé, à cette fin, un diplôme universitaire d’expertise médicale en matière de protection des majeurs (un tel diplôme interuniversitaire est déjà mis en place en partenariat entre les universités de Paris Diderot et de Créteil).
– La mise en place d’actions de sensibilisation de nature à inciter davantage de médecins à s’inscrire sur les listes.

Sur l’évaluation pluridisciplinaire du majeur à protéger :
– De mettre en place une évaluation pluridisciplinaire de la personne à protéger et d’ajouter au certificat médical une évaluation médico-sociale de la personne à protéger.

Sur le besoin de mieux articuler la collaboration pluridisciplinaire entre les acteurs de la protection :
– D’institutionnaliser la création de comités locaux interdisciplinaires dans le ressort de chaque tribunal de grande instance.

Concernant le prononcé de la mesure de protection

Le Défenseur recommande

Sur la recherche de consentement de la personne à protéger :
Afin de favoriser l’obligation d’auditionner le majeur à protéger tant que cela n’est pas de nature à porter atteinte à sa santé :
– De limiter la dérogation au principe de l’audition obligatoire du majeur au seul risque relatif à sa santé ;
– De renforcer l’information dispensée aux médecins agréés, afin de les sensibiliser sur le caractère exceptionnel de la dispense d’audition et de les inciter à mieux caractériser les capacités décisionnelles restantes de la personne ;
– De sensibiliser les futurs magistrats et notamment les juges des tutelles, au cours de leur formation initiale et continue, sur le caractère indispensable de cette audition.

Sur l’assistance de la personne à protéger dans le cadre du prononcé de la mesure :
– Le juge doit pouvoir demander la désignation d’office d’un avocat dans l’hypothèse où le majeur se trouve hors d’état d’exprimer sa volonté, afin notamment que des recours puissent être exercés dans l’intérêt de ce dernier ;
– En s’inspirant du dispositif existant à l’égard des mineurs, donner la possibilité au juge des tutelles de nommer un administrateur ad hoc pour accompagner le majeur concerné durant la phase d’instruction de la mesure lorsqu’il constate que les intérêts de la personne à protéger, qui ne serait pas elle-même en mesure d’exprimer sa volonté et ses préférence, ne peuvent être correctement défendus par son entourage.
– Afin d’éviter la création d’un acteur supplémentaire dans ce dispositif, une solution alternative consisterait à confier cette tâche au mandataire spécial pouvant être désigné par le juge dans le cadre d’une sauvegarde de justice soit à titre de mesure autonome, soit pour la période provisoire d’instruction de la requête. Il faudrait alors élargir les missions de ce mandataire énoncées à l’article 437 du Code civil, celles-ci étant actuellement limitées à l’accomplissement des actes rendus nécessaires par la gestion du patrimoine de la personne protégée.

Sur l’audition des proches :
– De prévoir plus systématiquement l’audition des proches du majeur concerné, éventuellement lors d’une audition commune, pour permettre au juge d’avoir une meilleure vision du contexte familial de celui-ci et de pouvoir ainsi se prononcer de manière plus éclairée sur le choix de la mesure de protection et ses modalités d’exécution. Préciser que cette audition est de droit lorsqu’elle est demandée par l’un des proches mentionnés à l’article 430 du code civil.

Concernant l’exécution de la mesure de protection

Par un curateur ou tuteur familial :
Le Défenseur recommande la mise en place d’un dispositif national de formation et de soutien à l’attention des tuteurs familiaux. Cette formation devrait mettre l’accent sur les modalités d’accompagnement des majeurs protégés dans le respect de leurs droits, de leur volonté et de leurs préférences.
Par des permanences au sein des tribunaux, des maisons de justice et du droit et des collectivités territoriales, les tuteurs et les curateurs familiaux recevraient une information sur le cadre juridique relatif à la protection des majeurs, sur les enjeux éthiques qui s’y rattachent ainsi que sur les réponses aux différentes situations de crise susceptibles de se produire.

Par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs :
Le Défenseur des droits propose que soit engagée une réflexion sur l’utilité de la création d’une grille tarifaire unique commune à l’ensemble des mandataires, dans le prolongement des dispositions de l’article 419 du code civil.
Il recommande, par ailleurs, l’évolution de l’assiette de calcul de la participation du majeur protégé, afin d’assurer une équité entre les majeurs contributeurs. Pour ce faire, il pourrait notamment être tenu compte de l’ensemble des revenus fiscaux, afin de déterminer le niveau de participation de la personne.
Afin d’améliorer la compréhension du dispositif de financement subsidiaire, les mandataires n’étant pas exempts de risques d’erreurs ou de mauvaises interprétations dans le calcul et l’imputation du financement, le Défenseur des droits préconise la recherche d’une plus grande convergence tarifaire, afin de contribuer à une meilleure compréhension des financements entre mandataires.

Par le préposé d’un établissement public :
Afin d’éviter que les préposés d’établissement ne se retrouvent dans une situation de précarité qui excède celle des majeurs qu’ils sont appelés à protéger, le Défenseur des droits préconise la constitution d’un réel statut du préposé d’établissement.
Matériellement, celui-ci devrait être applicable aux préposés intervenant en établissements hospitaliers, mais également à ceux qui exercent en établissements publics sociaux et médico-sociaux. Il est recommandé de prévoir une entrée dans la carrière des MJPM dans la catégorie B de la fonction publique hospitalière ou territoriale, selon la nature de l’établissement en question. Outre l’entrée dans la carrière, le statut devrait également prévoir les modalités de déroulement de carrière ainsi que le régime de rémunération et indemnitaire.
Au-delà même de la question du statut des préposés, le Défenseur des droits appelle également l’attention des ARS sur la nécessité de promouvoir plus avant le rôle et les missions des préposés près des directeurs d’établissements (les préposés constituant rappelons-le le dispositif le moins onéreux au sein des dispositifs de la protection juridique).
Il conviendrait enfin que les Agences régionales de santé (ARS) soient sensibilisées à l’opportunité de créer des services médico-sociaux de protection juridique au sein des établissements hospitaliers. La mise en œuvre de cette préconisation permettrait d’éviter que ne se trouvent installés au sein d’établissements de santé, dans des services qui sont soumis aux règles d’organisation sanitaires et non sociales, des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Sur la fin de l’exécution de la mesure en cas de décès du majeur :
Le Défenseur des droits recommande de modifier l’article 418 du Code civil afin qu’en cas de décès de la personne protégée et en l’absence d’héritiers qui se seraient signalés auprès du mandataire, le juge puisse l’autoriser à poursuivre sa mission jusqu’à deux mois après le décès, afin de pouvoir effectuer un certain nombre d’actes consécutifs au décès.

Concernant le contrôle de l’exécution de la mesure de protection :
Le contrôle des comptes établis par les mandataires judiciaires pourrait aussi être confié, soit à l’administration fiscale, soit aux directions régionales de la jeunesse des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS).

Concernant la durée de la mesure de protection :

Le relèvement du seuil de la durée maximale de la mesure initiale, décidé par le législateur en 2015, ne respecte pas le principe de brièveté de la mesure prévu par l’article 12 de la CIDPH. Le Défenseur des droits propose de revenir au dispositif initial de la loi n°2007-308 du 5 mars 2007 en assurant les moyens aux juges des tutelles et au greffe de procéder au réexamen systématique de la mesure de protection au terme d’un délai de cinq ans.

Concernant l’office du juge :

L’office du juge doit encore évolué. Le Défenseur des droits recommande de passer de la dénomination de juge des tutelles, décideur d’une incapacité, à celle de juge de la protection des majeurs, juge protecteur.

3) La reconnaissance des droits fondamentaux des majeurs protégés

Le droit de vote :

Le Défenseur des droits recommande la mise en conformité de l’article L. 5 du code électoral avec les stipulations de la CIPDH et propose qu’une réflexion soit engagée sans délai sur les modalités de l’exercice accompagné du droit de vote.

Le droit au mariage et autres formes d’unions :

Le Défenseur des droits recommande la mise en conformité des articles 460 et 462 du code civil avec les stipulations de la CIDPH. Il rappelle, sur ce point, l’obligation faite par la CIDPH de respecter les droits, la volonté et les préférences de la personne concernée. S’agissant de veiller à la protection des intérêts patrimoniaux du majeur protégé, il appartient au curateur, au conseil de famille ou au juge de l’accompagner dans le choix d’un régime matrimonial adapté.

Le droit de divorcer :

Le Défenseur des droits recommande la mise en conformité de l’article 249 du code civil avec les stipulations de la CIDPH. En effet, le majeur protégé doit pourvoir demander le divorce par consentement ou pour acceptation du principe de la rupture du mariage, étant rappelé que le ministère d’avocat est obligatoire en cette matière.

Le droit de choisir son lieu de vie et au respect de sa vie privée :

Le Défenseur des droits recommande que l’Etat prenne sans délai les mesures efficaces et appropriées afin de rendre effectif, pour toute personne placée sous un régime de protection juridique, le droit de choisir librement son lieu de résidence et le droit au respect de sa vie privée, notamment par un renforcement des contrôles des établissements sociaux et médico-sociaux.

Le droit à l’autonomie et au respect de sa dignité :

Le Défenseur des droits recommande que l’Etat prenne sans délai les mesures efficaces et appropriées afin de rendre effectif, pour toute personne placée sous un régime de protection juridique, le droit à l’autonomie et au respect de sa dignité, notamment par l’augmentation des moyens accordés aux services en charge de l’accompagnement des majeurs protégés ainsi qu’une délégation de crédits dès les premiers mois de l’année.

4) La situation particulière des majeurs protégés français hébergés dans des établissements situés en Belgique

Sur la compétence du juge des tutelles français à l’égard de ces majeurs :

Le Défenseur recommande :

– De compléter l’article 1211 du Code de procédure civile par un alinéa ainsi rédigé :
« Le juge des tutelles territorialement compétent pour une personne à protéger ou protégée ayant sa résidence habituelle dans un pays étranger, par application de la Convention sur la protection internationale des adultes de La Haye du 13 janvier 2000, est celui du tribunal d’instance le plus proche géographiquement de ce lieu de résidence. »

– De modifier la rédaction du 1er alinéa du même article pour étendre la compétence territoriale du juge des tutelles au domicile de la personne chargée de l’exercice de la mesure de protection, car rien ne justifie de limiter cette option au domicile du seul tuteur.

– Plus largement, d’organiser une réflexion interministérielle afin de solutionner les difficultés posées par l’application des règles de compétence territoriales relatives aux mesures de protection juridiques.

Sur les difficultés d’accès aux droits sociaux:

Le Défenseur recommande de prévoir la modification des règles relatives l’attribution de l’allocation pour adulte handicapé (AAH) afin que celle-ci ne puisse être refusée aux majeurs sous mesure de curatelle accueillis en établissement médico-social dans un pays limitrophe faute de places en France.

Sur le rattachement fiscal :

Le Défenseur recommande de permettre aux majeurs protégés accueillis dans des établissements situés dans un pays limitrophe d’être domiciliés fiscalement chez leur tuteur ou leur curateur

 

Ensuite un rapport de la Cour des comptes relatif à la protection juridique des majeurs, réalisé à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, relève également que, si la loi de 2007 a emporté d’indéniables progrès, la volonté du législateur de 2007 de freiner la croissance du nombre de mesures a échoué et que le coût global du régime est loin d’avoir été maîtrisé. Il pointe du doigt le très faible niveau de contrôle des mesures et des acteurs et dénonce l’absence de structuration de la protection juridique des majeurs et une sous-administration manifeste. La Cour estime que les services de l’État et les départements devraient mieux prendre la mesure de leurs responsabilités envers les majeurs vulnérables, qui méritent de faire l’objet d’une véritable politique publique. Elle formule neuf recommandations.

Recommandations

Faire émerger une politique publique de la protection des majeurs : piloter, réguler et coordonner

1. confier à un délégué interministériel, pour une durée de cinq ans, la mission de structurer et de piloter une politique publique de protection juridique des majeurs, en coordonnant les différents acteurs du dispositif, en régulant la profession de mandataire et en informant le public (services du Premier ministre, ministère de la justice, ministère des affaires sociale) ;

2. mettre en place, en s’appuyant sur une base de données nationale fiabilisée et sur les structures locales existantes, un observatoire de la protection juridique des majeurs couvrant toute la population protégée et permettant de mieux connaître ses caractéristiques et les motifs de son placement sous protection juridique (ministère de la justice, ministère des affaires sociales) ;

3. corréler l’allocation des fonds publics versés aux mandataires judiciaires à des indicateurs de résultat et de performance communs à toute la profession au moyen d’une contractualisation pluriannuelle (ministère des affaires sociales) ;
4. normaliser les modalités d’établissement, de transmission et de contrôle des documents prévus par le code civil pour la protection de la personne et des biens des majeurs (ministère des affaires sociales et ministère de la justice).

Concrétiser les objectifs de déjudiciarisation et de priorité familiale

5. amplifier les dispositifs de soutien aux tuteurs familiaux (ministère des affaires sociales) ;
6. confier à des professionnels du chiffre, sous la surveillance du juge et à des tarifs plafonnés, l’établissement et le contrôle des inventaires et des comptes des majeurs dont la situation financière est complexe ou présente des risques (ministère de la justice).

Renforcer la professionnalisation et le contrôle des acteurs

7. rehausser de manière significative le niveau des formations conduisant à la délivrance du certificat national de compétences et assurer leur contrôle (ministère des affaires sociales) ;
8. édicter une charte de déontologie commune à l’ensemble des mandataires à la protection juridique des majeurs (ministère des affaires sociales) ;
9. renforcer le contrôle des mandataires par les directions départementales et régionales de la cohésion sociale, en précisant le cadre juridique et méthodologique des contrôles (ministère des affaires sociales).