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Projet pour l’enfant : les préconisations de l’Observatoire national de la protection de l’enfance

Sept ans après le premier rapport consacré au Projet pour l’enfant (PPE), le second rapport de l’Observatoire national de la protection de l’enfance dresse un état des lieux du déploiement du PPE –  devenu l’un des outils phares de la réforme de la protection de l’enfant du 14 mars 2016 – au niveau national et des supports qui l’accompagnent.

Institué par la loi sans proposition de forme concrète de l’instrument, un prochain décret d’application de la loi de 2016 devrait venir en partie combler cette lacune en précisant son contenu, sans toutefois en arrêter la forme. Mais quelle que soit la forme concrète donnée au PPE, sa mise en œuvre se confronte à un ensemble de difficultés variées et quelquefois cumulées. Ce qui a conduit l’Observatoire à formuler 12 préconisations.

Préconisations

L’insuffisante clarification du cadre et de la nature juridique du PPE renforce l’insécurité dans laquelle se trouvent tant les familles que les professionnels. Faute de pouvoir exercer pleinement leurs droits pour les uns, leurs responsabilités pour les autres, ils ne savent plus « qui fait quoi » et comprennent difficilement « comment » élaborer ensemble – ou non – l’accompagnement de l’enfant dans son parcours.

Par ailleurs, le PPE met en lumière une problématique générale de la protection de l’enfance : celle de l’articulation de différents dispositifs, de la mobilisation d’acteurs de champs différents, et des responsabilités respectives en termes de garanties de parcours.

I – Sur le plan juridique, il conviendrait de veiller au respect du cadre, voire de le préciser au niveau des démarches et outils d’application pratiques.

Préconisation 1 : Le respect du cadre légal.

Tout d’abord, il s’agit de faire respecter le droit des familles en favorisant leur accompagnement dans les relations à l’ASE. Le respect de l’article L. 223-1 du CASF doit être assuré : « Toute personne qui demande une prestation prévue au présent titre ou qui en bénéficie est informée par les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance des conditions d’attribution et des conséquences de cette prestation sur les droits et obligations de l’enfant et de son représentant légal. Elle peut être accompagnée de la personne de son choix, représentant ou non une association, dans ses démarches auprès du service. Néanmoins, celui-ci a la possibilité de proposer également un entretien individuel dans l’intérêt du demandeur ».

Cet article pose deux droits pour les familles dans leurs relations avec l’ASE :
– le droit à l’information sur les conditions d’attribution des prestations de l’ASE et sur leurs conséquences en ce qui concerne les droits et obligations de l’enfant et de son représentant légal ;
– le droit d’être accompagné de la personne de son choix, représentant ou non une association, dans ses démarches auprès du service, ledit service pouvant néanmoins proposer également un entretien individuel dans l’intérêt du demandeur. Ce droit d’être accompagné par la personne de son choix doit être garanti. La question se pose aujourd’hui de savoir à quelles « démarches » se rattache ce droit. Juridiquement, ce droit est lié aux démarches d’attribution des prestations de l’ASE, donc à la décision du président du conseil départemental d’attribuer l’une des prestations visées à l’article L. 222-5 du CASF, qui se matérialise par un acte administratif unilatéral pris avec l’accord ou l’avis des intéressés (cf. articles L. 222-1 et 223-2 du CASF).

C’est sur ces deux droits notamment que repose l’approche parfois qualifiée de « contradictoire » en administratif. Or, cette notion n’existe légalement que dans le cadre judiciaire. En matière civile, la loi confie au juge le soin d’assurer le respect du contradictoire. Il résulte ainsi de l’article 16 du Code de procédure civile que : « Le juge doit, en toutes circonstances, faire observer et observer lui-même le principe de la contradiction. Il ne peut retenir dans sa décision, les moyens, les explications et les documents invoqués ou produits par les parties que si celles-ci ont été à même d’en débattre contradictoirement ». Cette notion du contradictoire n’a pas été pensée en administratif. Une clarification des espaces contradictoires dans le cadre administratif semble ainsi nécessaire (voir préconisation 2).

À cet égard, il est également important de veiller au respect et à la mise en œuvre effective par les conseils départementaux de l’article L. 311-5 du CASF qui précise que « toute personne prise en charge par un établissement ou un service social ou médico-social ou son représentant légal peut faire appel, en vue de l’aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée qu’elle choisit sur une liste établie conjointement par le représentant de l’État dans le département, le directeur général de l’agence régionale de santé et le président du conseil général. La personne qualifiée rend compte de ses interventions aux autorités chargées du contrôle des établissements ou services concernés, à l’intéressé ou à son représentant légal dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ».

Préconisation 2 : Instaurer une démarche d’élaboration du PPE cohérente avec les droits des familles.

Un premier aspect, comme déjà recommandé dans le neuvième rapport de l’Oned/ONPE, pourrait consister à poser par la loi et garantir aux usagers l’obligation d’un entretien entre, d’une part, le cadre ayant délégation de signature pour la protection de l’enfance et, d’autre part, la famille – dont le mineur – pour le déclenchement ou non d’une prestation d’ASE. Cet entretien peut, en cas d’attribution d’une prestation, constituer le point de départ de la démarche de PPE. Cet entretien permettrait en ce cas de fixer les grands objectifs du PPE et de lancer sa procédure d’élaboration en fixant un délai de validation définitive par le président du conseil départemental.

Un deuxième aspect serait de lier au cadre procédural de cet entretien la possibilité pour la famille d’être accompagnée par la personne de son choix, en précisant notamment si et dans quel cadre juridique un avocat pourrait être ladite « personne ».

Un troisième aspect est de permettre une élaboration concertée du PPE avec la famille, en soutenant des démarches éducatives qui favorisent la participation des personnes, telles que la possibilité d’emporter la trame PPE à son domicile ou de la transmettre lors de la convocation à l’entretien, pour avoir le temps nécessaire d’en prendre connaissance, d’en saisir les enjeux, et pour en discuter avec des personnes-soutiens de son entourage.

II – Sur le plan des procédures administratives en protection de l’enfance, il conviendrait d’instaurer des démarches et outils d’application pratiques.

Préconisation 3 : Inscrire le PPE dans le projet de service de l’ASE.

Il est indispensable d’inscrire le PPE dans le projet de service de l’aide sociale à l’enfance, comme un droit des familles et plus particulièrement de l’enfant, avec détermination des modalités – qui fait quoi ? – et des phases d’élaboration du document.

Préconisation 4 : Définir les temporalités.

Il conviendrait de :
– définir une temporalité afin d’inscrire un délai de réalisation du PPE après la décision de mesure ou prestation – un délai de trois mois semble être la pratique la plus courante ;
– fixer les modalités d’élaboration des autres documents (DIPC, contrat d’accueil) dont les délais sont plus restreints pour permettre d’en délimiter les grandes orientations en commun dès une première rencontre sur le PPE (dans les quinze jours de la mesure ou prestation) et permettre de décliner concrètement, à partir du PPE, le DIPC, le contrat d’accueil ou de séjour, notamment dans le cadre de leurs avenants. Cette clarification de la temporalité procédurale permettrait également à la famille d’identifier les acteurs et leurs rôles et à ces derniers de délimiter en commun les champs d’interventions tout en veillant à l’implication de tous (familles d’accueil, SAH, tiers digne de confiance [TDC]…) ;
– s’assurer que le rapport de situation rendu annuellement ou tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans permette une véritable mise en cohérence des objectifs et moyens préalablement fixés dans le cadre du PPE et une réévaluation de leur caractère opportun et adapté.

Préconisation 5 : Élaborer des références communes.

Il semble également fortement nécessaire de soutenir l’harmonisation d’un socle de base du PPE à partir du décret d’application de l’art L. 223-1-1 du CASF afin de garantir une égalité de traitement des familles sur le territoire et de généraliser la mise en œuvre de l’outil à l’ensemble des prestations (hors aides financières) et des mesures, y compris les placements chez un tiers bénévoles, chez un tiers digne de confiance, un membre de la famille ou un placement direct auprès d’un établissement. Si les départements en expriment la demande, l’Oned/ONPE pourrait s’impliquer dans cette démarche de mutualisation.

III – Sur le plan de l’architecture globale de la protection de l’enfance, il conviendrait d’engager une réflexion spécifique partant des constats partagés par les acteurs sur la difficulté de bien identifier les règles de transmission des documents et des informations et sur l’existence de limites aux interventions en tuyaux d’orgues, sans document fil rouge, qui nuisent à la cohérence et à la continuité du parcours de l’enfant.

Préconisation 6 : Mettre à plat dans chaque département les règles de communication et d’articulation des documents accompagnant le suivi de l’enfant et de garantir une véritable intervention partenariale autour de lui.

Préconisation 7 : Mener avec l’ensemble des acteurs une réflexion sur les enjeux et clarifier juridiquement le contenu d’un dossier individuel à l’ASE, les personnes ayant un droit d’accès à ce dossier (père, mère, tuteur, personne ou représentant à qui l’enfant est confié, mineur capable de discernement, avocat, administrateur ad hoc…), les modalités de cet accès (accompagnement…), les règles de transmission entre les professionnels de la protection de l’enfance et les professionnels y concourant. L’Oned/ONPE pourrait être chargé de cette étude.

Préconisation 8 : Étudier l’ensemble des documents relatifs à l’enfant, quel que soit le champ d’intervention afin de pallier les réformes cumulatives et parfois contradictoires qui ne permettent pas une harmonisation par la pratique. L’Oned/ONPE devrait être associé à cette étude.

Préconisation 9 : Plus largement, favoriser le partenariat autour de l’enfant, pensé dans une approche politique globale :
– soit à travers une réforme institutionnelle profonde, construisant un dispositif centré sur l’enfant en lieu et place d’une entrée par type de prise en charge, comme c’est principalement le cas actuellement ;
– soit en institutionnalisant le travail de collaboration dans le cadre du partenariat dans chaque département par le biais de protocoles, pour les cas de prises en charges multiples, signés par  le président du conseil départemental, l’agence régionale de santé (ARS), la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), l’inspection académique, la direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse (DTPJJ), la maison des adolescents (MDA), la mission locale. Ces protocoles viseraient, sur chaque département, à ce que le PPE, dont le président du conseil départemental est garant, soit le document unique sur lequel seraient actés les engagements et contributions de chaque acteur, à charge pour ces derniers de s’y tenir et de saisir la personne désignée au sein du conseil départemental pour assurer le suivi et la coordination du PPE afin qu’il soit revu en cas de besoin.

IV – Sur le plan des pratiques d’intervention, plusieurs actions semblent nécessaires.

Préconisation 10 : Réaffirmer et mettre en pratique les règles éthiques.

Dans une approche des pratiques à dimension éthique, il conviendrait :
– de veiller à ce que le PPE soit élaboré en s’appuyant sur les besoins fondamentaux de l’enfant conformément aux références qui émaneront de la démarche de consensus annoncée dans la feuille de route de la ministre chargée de la Famille ;
– de définir les ressources mobilisables dans l’environnement de l’enfant et de favoriser l’approche pluridisciplinaire dans le cadre de l’élaboration du PPE ;
– de définir dans le cadre du pilotage de la politique départementale ce qu’est la déclinaison pratique du travail de « concertation », afin de veiller à la constante mobilisation des parents, de l’enfant, de son environnement et des professionnels qui interviennent dans le cadre de son suivi.

Préconisation 11 : Définir précisément l’organisation départementale nécessaire à l’implantation du PPE.

Dans une approche des pratiques à dimension organisationnelle, il est nécessaire :
– de définir dans chaque département une méthode d’expérimentation et d’implantation du PPE ;
– d’identifier le détenteur de la délégation de signature du président du conseil départemental pour la protection de l’enfance dans le projet de service de l’ASE et d’y préciser la répartition des rôles de chaque professionnel, afin de permettre aux familles de connaître leurs interlocuteurs et aux professionnels de mieux se repérer dans les procédures et compétences de chacun ;
– de garantir, en plus de celle menée au niveau national, une formation départementale des cadres ayant délégation de signature du président du conseil départemental sur les méthodes de déploiement et de portage d’un outil tel que le PPE, et des formations pour les cadres et les travailleurs sociaux sur l’utilisation de l’outil, la démarche de travail avec la famille et les partenaires ;
– de mobiliser les ODPE afin qu’ils soient vigilants aux besoins de formation sur ce sujet.

V – Sur le plan de la recherche, différentes démarches sont à soutenir.

Préconisation 12 : Soutenir des démarches de recherches complémentaires.

Il conviendrait :
1- De mener des études sur :
– la place de l’expression de l’enfant dans le PPE, l’impact de son implication dans le PPE sur son parcours ;
– l’approche de l’écrit par les familles et par les travailleurs sociaux ;
– la notion de référence (de l’enfant, de la famille, du PPE) ;
– les effets du PPE en termes de cohérence des interventions et de continuité de parcours.
2- Que l’ODPE suive et analyse l’évolution du déploiement de l’outil sur chaque département, ainsi que ses effets sur les pratiques, les mesures, les familles.
3- Que soient étudiés de manière plus générale le cadre juridique et les conséquences sur l’architecture générale du système de protection de l’enfance des délégations globales de la référence de prise en charge de certains départements aux services associatifs habilités.

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