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Séparations familiales : rapport du Haut conseil de la famille

Le rapport du Haut conseil de la famille sur les ruptures familiales a été adopté par consensus le 10 avril 2014.

Voici la liste de toutes les propositions :

. Elaborer un projet global de recherches et d’analyses statistiques des séparations (y compris son financement) qui serait présenté au CNIS et au HCF avant la fin de l’année 2014.

. Etudier la dispersion des durées des procédures de divorce selon le type de procédure et par tribunal de grande instance.

. Développer des services de conseil conjugal et familial ainsi que le soutien à la parentalité dans une démarche préventive ; mailler le territoire et réduire les inégalités d’accès pour les familles, se fixer des objectifs et évaluer annuellement les dispositifs ; atteindre les objectifs initiaux de développement prévus par la convention d’objectifs et de gestion 2013/2017 qui définit le rôle des CAF.

. Développer l’étude de la diversité des familles monoparentales et des faits générateurs de l’isolement, et de la place de la monoparentalité dans les trajectoires individuelles, en fonction notamment des positions sociales.

. Affiner l’indicateur de recours à la médiation familiale en rapportant le nombre de mesures terminées ou en cours sur l’année au nombre de séparations avec enfants mineurs sur une année qui sont soumises au JAF.

. Etudier les causes de non-recours à la médiation familiale : faible demande sociale, manque d’information ou déficit d’offre sur le territoire ?

. Prévoir un amendement à la COG sur la médiation familiale garantissant l’existence de crédits cohérents avec l’objectif d’un doublement des mesures de médiation, à enveloppe constante du FNAS.

. Pour prévenir et accompagner précocement les familles confrontées à des situations de « ruptures » (séparation ou divorce), il faudrait que les Caf proposent une offre de service de travail social systématique dès que l’allocataire déclare une séparation ou un divorce (sans se restreindre aux bénéficiaires de l’ASF).

. Afin de favoriser l’adhésion des parents aux décisions judiciaires relatives à l’organisation de la vie de leurs enfants après leur divorce ou séparation, les juges aux affaires familiales doivent apporter un soin particulier à la motivation de leur décision en appréciant concrètement « l’intérêt de l’enfant » au regard des éléments particuliers de la situation. La seule référence à « l’intérêt de l’enfant » sans autre développement devrait être évitée.

. Afin de pouvoir transmettre à des tiers, qui demandaient jusque-là une copie du jugement (école, Caf, mairie…), un document préservant la confidentialité des motifs de la décision du juge, il est proposé d’annexer au jugement de divorce ou concernant les enfants de parents non mariés une partie détachable et qui aurait valeur probante destinée à être communiquée à ces tiers ne contenant que les noms des parties et la décision (le « dispositif » introduit par la formule « Par ces motifs, »).

. Analyser le processus, les coûts et le calendrier des notifications des jugements afin que les justiciables obtiennent plus rapidement un titre exécutoire.

. Les membres du Haut conseil soulignent la nécessité que les deux parents puissent, dans la mesure du possible, assurer conjointement l’éducation au quotidien de leurs enfants. Pour certains, le développement de la résidence alternée peut y contribuer. Le Haut conseil considère qu’il n’y a pas lieu, pour autant, d’inscrire dans la loi la résidence alternée comme une référence, qui ne pourrait être écartée qu’en invoquant des motifs dirimants. Il est peu probable qu’on parvienne à définir ces motifs de façon claire et opposable. Et, surtout, le juge doit rester souverain et trancher en fonction des situations concrètes. Ceci étant, compte tenu des évolutions de l’organisation de la vie des familles et des demandes qui se sont exprimées, il serait utile que la Chancellerie diffuse une circulaire visant à sensibiliser les JAF sur l’intérêt de considérer de façon prioritaire les possibilités de mise en place d’une résidence alternée et d’en motiver l’impossibilité, le cas échéant. Il serait par ailleurs utile que la Chancellerie reconsidère et précise les notions de résidence alternée et de droits de visite et d’hébergement (dans toutes leurs modalités possibles).

. Lorsqu’une contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (CEEE) en nature (intégralement ou en partie) est décidée par le juge, le jugement devrait comprendre systématiquement un équivalent monétaire (par exemple en s’appuyant sur la table de référence) sur la base duquel des procédures de recouvrement forcée pourraient être mises en oeuvre par le créancier en cas de défaillance du débiteur.

. Une étude sur l’application par les juges aux affaires familiales de la table de référence pour le montant de la CEEE diffusée par le Ministère de la Justice est nécessaire pour avoir une idée de son utilité pour les juges et de la plus ou moins grande homogénéité des pratiques.

. Il serait utile que la Chancellerie diffuse une circulaire pour préciser aux juges à quel type de ressources le taux du barème des CEEE doit être appliqué et sur quels types de documents ils doivent s’appuyer.

. Etudier une réforme du barème de fixation des CEEE qui s’inspire du barème québécois. Mettre à la disposition des parents (et des JAF) des documents pédagogiques sur le rôle de la CEEE et le fonctionnement du barème.

. Mener de façon systématique et sur un nombre élevé de pays une analyse sur les pensions alimentaires pour enfants en les situant dans leur environnement de prestations sociales et de statut fiscal pour différents niveaux de revenus des parents.

. Analyser l’opportunité de tenir compte dans la table de référence pour la fixation de la CEEE de la variation du coût des enfants avec leur âge.

. Etudier une refonte du barème de fixation des CEEE, ce qui passe par un préalable, celui de disposer d’études sur le coût de l’enfant.

. Il conviendrait de mieux documenter dans la notice explicative de la table de référence pour la fixation de la CEEE la question de l’utilisation du barème pour la résidence alternée, puisque la fixation systématique d’une CEEE dans le cas d’une résidence alternée apparait discutable.

. Ajuster le barème en accroissant sa dégressivité avec la taille (en modifiant directement ses taux ou en augmentant l’abattement à la base).

. Subordonner l’audience judiciaire à l’établissement par les parents de l’état des revenus et charges nécessaire à la fixation de la CEEE. Etudier à quelles conditions on pourrait confier aux Caf l’assistance aux parents dans l’établissement de l’état précité et leur indiquer la CEEE qui en résulterait par application du barème.

. Evaluer le coût spécifique des enfants de parents séparés (à partir des budgets constatés de familles ou en construisant des budgets-types) et le partage des dépenses entre les deux parents, en fonction de l’organisation de la résidence de l’enfant et des situations d’isolement ou de vie en couple de chaque parent.

. Etudier à quelles conditions une actualisation systématique des CEEE est envisageable.

. Etudier l’opportunité d’une indexation des CEEE sur un index salarial.

. Appuyer l’idée d’étudier un barème des prestations compensatoires.

. Etudier les conditions dans lesquelles les enfants pourraient être comptés à charge pour les deux parents dans l’attribution de l’aide juridictionnelle.

. A ce stade, le HCF ne juge pas utile de prendre position sur la mesure d’accompagnement à la décision et à la restauration des liens (ADRL) tant que ses modalités pratiques ne sont pas étudiées. Par ailleurs, il souhaiterait disposer d’une évaluation des stages de coparentalité.

. Le Haut conseil estime qu’il n’y a pas lieu de soustraire au regard du juge les divorces ou séparations et les décisions relatives à l’organisation de la vie des enfants concernés. Il est par contre favorable à tout ce qui pourrait alléger le travail du juge.

. Si nécessaire, il faudra augmenter les moyens de la justice civile, JAF et greffiers.

. Concernant la question du déménagement d’un des deux parents lorsqu’il modifie les conditions de l’exercice conjoint de l’autorité parentale, il apparait a minima nécessaire de rendre cohérents les deux articles du code civil et du code pénal qui traitent de sujet, en rendant l’information de l’autre parent obligatoire avant le déménagement, le délit n’étant constitué que si le déménagement intervient de façon effective, comme le préconise le rapport du groupe de travail « Coparentalité ». Il serait aussi utile d’encadrer la procédure dans un calendrier qui définirait des délais pour l’information de l’autre parent, la réponse de ce dernier, et la décision du juge le cas échéant.

. La question des violences mériterait de faire l’objet d’un groupe de travail particulier, qui pourrait étudier notamment l’opportunité de créer une juridiction spécialisée, dotée de compétences spécifiques permettant de trancher en cas d’allégation de violence.

. Comptabiliser pour l’ouverture du droit à l’allocation logement d’un parent les enfants ne résidant pas à plein temps dans son logement, dès que sa part du temps d’accueil atteint 25%, pour les débiteurs respectant leur obligation alimentaire. Pour limiter la dépense, on pourrait, d’une part, pratiquer un abattement sur le montant de l’aide calculée en comptant ses enfants à sa charge et d’autre part, n’étendre la mesure au débiteur qui se remet en couple que lorsque la branche famille sera revenue à l’équilibre financier.

. Mesurer les éventuelles sous- et sur-déclarations des pensions alimentaires pour l’imposition sur le revenu.

. Pour améliorer les procédures de recouvrement des CAF, il est nécessaire que la stratégie de recouvrement soit plus clairement établie avec un calendrier précis de phase amiable et de phase contentieuse.

. Il conviendrait d’évaluer la pertinence du recours préalable à l’huissier avant l’accès à l’aide de la Caf pour le recouvrement de la CEEE introduite pour les personnes remise en couple. Si nécessaire cette condition pourrait être supprimée en permettant aux créanciers qui vivent en couple d’avoir un recours direct aux CAF.

. Etudier les conditions d’une meilleure intervention des huissiers.

. Il apparaît prématuré de trancher le débat du maintien du paiement direct entre les parents ou du passage vers un paiement des CEEE par l’intermédiaire d’une agence, tant qu’on n’en connaît pas les termes.

. Etudier l’opportunité d’étendre à terme l’avance du montant de l’ASF au créancier d’une CEEE dont le débiteur est défaillant et qui vit en couple, éventuellement avec une condition de ressources.

. Suivre et mettre en oeuvre rapidement l’objectif minimum de 10% d’enfants sous le seuil de pauvreté accueillis en EAJE, ainsi que l’accès prioritaire aux parents isolés, en insertion professionnelle ou en difficulté sociale. Cela nécessite notamment l’adoption d’une définition précise de la qualification de « parents en insertion sociale ou professionnelle ».

. Le Conseil souligne l’urgence de sortir de la situation actuelle – très pénalisante pour les ménages modestes – résultant du non recours au RSA activité et du gel de la PPE, la question restant ouverte de déterminer le degré de familialisation à retenir pour le nouveau dispositif.

. Analyser les écarts entre le nombre d’orphelins de père et de mère et le nombre d’ASF versées pour ces enfants. Si cette analyse met en évidence un non recours important à l’ASF, il serait important de mettre en oeuvre des actions d’information ciblées sur cette population.

. Etudier les raisons qui amènent des allocataires du RSA créanciers d’aliments à assumer une baisse de leur allocation de RSA car ils n’engagent pas de poursuites aux fins de recouvrement d’une CEEE impayée, et les pratiques des présidents de conseil général en matière de dispense.

. Généraliser à tous les créanciers de CEEE isolés le versement par les Caf d’une différentielle du montant de l’ASF pour les CEEE qui sont de montant inférieur. Etudier son extension aux créanciers en couple. Les JAF devraient être alors invités fermement à fixer des CEEE de montant inférieur à l’ASF. Une circulaire de la chancellerie devrait rapporter sur ce point la circulaire d’avril 2010.

. Introduire un abattement forfaitaire du montant de l’ASF sur l’assiette des ressources pour le calcul des prestations des créanciers d’aliments.

. Il conviendrait d’étudier les termes financiers d’un accord sur la prévoyance (prévoyance décès dans un premier temps) du type de celui prévu par l’ANI pour la généralisation de la couverture santé.
Les prestations de prévoyance décès devraient être intégrées dans la base ressources pour le calcul des prestations familiales et de logement dès leur perception. La question est ouverte d’intégrer dans la base les capitaux sous forme d’une annuité à définir.

. Pour financer les dépenses proposées, le HCF a envisagé diverses pistes de réforme : 1) lutter contre la sur- et la sous-déclaration des pensions alimentaires pour l’impôt sur le revenu ; 2) intégrer de façon immédiate dans l’assiette des prestations sous conditions de ressources des revenus des créanciers d’aliments qui ne sont actuellement pris en compte qu’au terme qu’en N+2 ; ajuster l’abattement de 30% pratiqué sur l’assiette ressources en cas de chômage et lors du départ à la retraite ; 3) arrondir les prestations versées par les Caf à l’euro inférieur.

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